因而，我国的土地国有建立在同时剥夺了农民与本集体之外的人对土地开发权与交易权，并又同时意味着：地方政府成为建设用地的唯一批发商，它决定着建设用地供给的数量、结构（如机关事业单位、公共设施、工业、商业、住宅等不同用地的比例结构）、进度、区位，并事实上操控着价格。

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那么，又如何理解和解决无偿自动续期与国家土地所有权之间，看似无解的矛盾？其实，这早已有现成的经验。典型者即英国。众所周知，在法律概念上，英国土地归英王所有（仅就此而言，这是比中国更彻底的“土地国有”），民众一样只能拥有使用权。但实质上，民众对土地的自由继承地产权（fee simple）已完全相当于所有权，即事实上的所有权。

于是，在当时宪法明确禁止并遭受激烈讨伐的情况下，从深圳率先开始试水，各地政府则不教自会。而现行宪法1988年首次修正的两条修正案之一，便是对此的事后追认和授权。这也长期被中国法学界当做是“良性违宪”的典型案例而一直津津乐道。

城市原有私宅土地因82宪法宣布为国有。默认原业主无期限使用权显然于法不合，而按法定期限期满收费，则更不公平。

温州要对到期的住宅土地使用权收费，闹出了当地政府都可能始料未及的大新闻。舆论沸腾，学界观点也不断涌来，难以尽读。现在热潮渐趋冷去，或许正适合做些总结和补充。

也正因此，“文革”后一些地方开始着手“落实政策”，发还被强占的地产；甚至直到1982年即现行宪法颁布的同年3月，当时的中央主管部门国家城市建设总局还专门颁布了“关于城市（镇）房地产产权、产籍管理暂行规定”，明确要求“城市房地产管理机关要依照法律的规定，确认产权，区别各种不同的土地所有权”。但就在该年底现行宪法通过，其第九条以简短的一句话规定：“城市土地属于国家所有”。据后来披露的资料，其动因乃是为了便于“国家建设”。

在此基础上，1997年制定的“土地管理法”更进一步彻底规定：只有国有土地才能成为建设用地（唯一有限的例外是，农村集体土地内部自用的建设用途，如农民的宅基地，且不得对外交易），而集体土地，即便本身即建设用地，一律禁止进入建设用地市场——例如，无论农民将宅院卖给市民，或市民买了农民的宅基地再建房，都属于禁止之列；而只能先由政府征收为国有土地，然后再由政府转让。

（作者为中国人民公安大学研究人员）

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1951年换自民国房地契的房地产所有证。（南方周末资料图/图）

也正因此，这些私宅的土地所有权尽管依宪法规定只能变成土地使用权，但如何界定使用权的性质、期限，立法者和行政部门左右为难，只能选择回避和沉默。然而，如果默认原业主有无期限的使用权，那又与私有有何区别，且不也明显违反“物权法”等法律对使用权期限的明确规定？但严格依法设定期限，期满就要续费，岂不更不公平？

众所周知，中国历史上土地一直以私人所有为主。1950年代前后的土改被明确限定于农村土地（当时的革命纲领是“耕者有其田”，故其目标是废除“农村中的封建的土地所有权制度”）；同时，城市居民的地产所有权被专门申明应予保护，而不能等同于农村，并为后来的“共同纲领”和1954年宪法所保障；各地方政府还为业主制发了新的土地所有权证。直至1955年，城市中私有房地产比例仍很高（如苏州可达86%），民间房地产买卖也仍相当活跃。

自然而然，香港租地制和它的内地“学生”相似，也为政府带来巨量的收入、成为其重要的财源，并也是导致房价奇高（当然香港高房价更为决定性的因素是总体上土地高度稀缺）以及炒房投机的重要原因。

而且，小城市之所以去库存普遍困难，其重要原因其实也在于此。小城市房价虽与一线城市不可同日而语，但相对于它所能吸纳人群的经济水平，却仍偏高。而降价销售即便开发商愿意，也会可能被当地政府严禁（而地方政府确保开发商就范的重要底牌，便是其对建设用地的垄断地位），以“维护房地产市场稳定”（实主要为确保土地收益）。

中国土地国有制的独特性，决定了不能套用传统的物权原理乃至国有产权原理来理解。这是续期收费争议的根源；唯有理清这种独特性，才可能为相关问题找到更令人信服的答案。

因此，如果不针对持有环节开征直接税的话，那么无法实现税负公平，有效抑制房产投机。但是，就买房人已实际承受的土地税费负担而言，如前所述，再让其届满续费本就不公；而如果在持有环节开征新的房产税同时，再要求续期收费，自然就更为不公，也就难以为民意和舆论所接受。目前房地产税立法已被纳入全国人大的立法计划并已形成草案，但同时据透露短期内又难以出台，其主要原因应该就在于上述两难境地。

我国土地制的上述独特性，决定了它与传统的财产所有权，乃至国家所有权包括土地国家所有权，都有着巨大的根本性差异。从而，对其所引发的问题，包括使用权续期问题，自然也不能照搬传统的法律原理来解决。

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